Een sleufsilo voor opslag van voer is geen voedersilo

Artikel 3, lid 6 van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht bepaalt dat een omgevingsvergunning voor bouwen niet is vereist indien het gaat om een voeder- of mestsilo of om een ander bouwwerk niet hoger dan twee meter in het achtererfgebied ten behoeve van agrarische bedrijfsvoering. Niet is gedefinieerd wat een voedersilo is, maar in de toelichting op de wetgeving staat een sleufsilo genoemd als voorbeeld van “een ander bouwwerk”. Op grond daarvan oordeelt de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State dat een sleufsilo “een ander bouwwerk” is, ook als daarin voer wordt opgeslagen. Voor een sleufsilo is dus een vergunning nodig indien deze hoger is dan twee meter.

Casus
Bij besluit van 12 april 2012 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zederik een boer onder oplegging van een dwangsom gelast een sleufsilo met een hoogte van meer dan twee meter te verwijderen. Dit besluit houdt in bezwaar, beroep en hoger beroep stand.

Voor de sleufsilo was aanvankelijk geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen aangevraagd of afgegeven. De sleufsilo werd namelijk gebruikt voor de opslag van voer, zodat de boer de silo had aangemerkt als voedersilo. Voor een voedersilo (of een mestsilo) is op grond van artikel 3, lid 6 van Bijlage II bij het Bor geen omgevingsvergunning nodig.

Voor een “ander bouwwerk” is wel een omgevingsvergunning nodig indien dit andere bouwwerk hoger is dan twee meter. Rechtbank en Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) oordelen onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis dat een sleufsilo, ook al wordt deze gebruikt voor de opslag van voer, niet kwalificeert als voedersilo, zodat hiervoor een vergunning nodig is indien de silo hoger is dan twee meter.

De boer betoogt voorts tevergeefs dat het college in dit geval niet bevoegd was tot handhaving of invordering van de dwangsom. Nu de boer ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar inzake de oplegging van de last onderdwangsom uitdrukkelijk niet bereid was een omgevingsvergunning aan te vragen, bestond op dat moment geen zicht op legalisatie, zodat dit argument de boer niet baat: het algemeen belang van handhaving gaat boven het belang van de boer.
Ook het argument dat het college geen redelijk belang heeft bij invordering van de dwangsom (ad € 6.000,-), nu de boer inmiddels wel een omgevingsvergunning heeft gevraagd en verkregen, faalt. Het belang van invordering acht de Afdeling zwaarwegender dan de bijzondere omstandigheid dat de boer alsnog een vergunning heeft gevraagd en verkregen.

Oordeel Afdeling
De Afdeling stelt vast dat in het Besluit omgevingsrecht (Bor), waarin regels staan over ver vraag wanneer waarvoor een omgevingsvergunning nodig is, geen definitie is opgenomen van een voedersilo. De rechtbank heeft daarom volgens de Afdeling  terecht betekenis gehecht aan hetgeen hierover in de geschiedenis van de totstandkoming van het Bor (Nota van Toelichting, blz. 157, Staatsblad 2010, 143) bij artikel 3, zesde lid van bijlage II bij het Bor is opgemerkt. Hierin staat: “In onderdeel a gaat het om voedersilo’s en mestsilo’s. (…). Bij overige bouwwerken, waar een maximale hoogtemaat van 2 meter is gegeven, kan gedacht worden aan kuilvoer- en mestplaten, brandstof-, melk- en spoelwatertanks, sleufsilo’s en dergelijke.” De rechtbank heeft op grond van deze toelichting terecht overwogen dat de wetgever kennelijk heeft beoogd onderscheid te maken tussen een voedersilo en een sleufsilo en sleufsilo’s heeft ingedeeld bij de andere bouwwerken als bedoeld in artikel 3, zesde lid, aanhef en onder b, van bijlage II bij het Bor, aldus de Afdeling. In de omstandigheid dat de sleufsilo door [appellant], naar gesteld, wordt gebruikt voor de opslag van veevoeder, heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht geen grond gezien voor een ander oordeel, omdat in de toelichting bij het Bor geen onderscheid wordt gemaakt tussen sleufsilo’s die worden gebruikt voor de opslag van veevoeder en sleufsilo’s die anderszins worden gebruikt. Bij de aanwijzing van categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 3, zesde lid, van bijlage II bij het Bor heeft de wetgever het oog gehad op de bouwkundige hoedanigheid en niet op het gebruik dat van een silo als opslagplaats wordt gemaakt. De rechtbank heeft volgens de Afdeling terecht uit de toelichting bij deze bepaling afgeleid dat waar de wetgever in artikel 3, zesde lid, aanhef en onder a, van bijlage II bij het Bor voeder- en mestsilo’s als specifieke, van de onder b, bedoelde andere bouwwerken te onderscheiden, bouwwerken heeft aangemerkt, kennelijk heeft gedoeld op een bouwwerk waarbij de verticale verschijningsvorm doorslaggevend moet worden geacht. Gelet hierop heeft de rechtbank het betoog van [appellant] dat het gebruik van het bouwwerk in dit geval doorslaggevend is, terecht niet gevolgd. De omstandigheid dat [appellant] bij een online vergunningcheck op de website www.omgevingsloket.nl de melding kreeg dat voor een voedersilo in het achtererfgebied geen omgevingsvergunning was vereist, geeft naar het oordeel van de Afdeling geen grond voor een ander oordeel, omdat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, in de checklist niet is vermeld wat onder een voedersilo moet worden verstaan, terwijl [appellant] heeft aangevinkt dat het bouwwerk een voedersilo betrof. Nu niet in geschil is dat de sleufsilo hoger is dan twee meter, mocht deze reeds om die reden ingevolge artikel 3, zesde lid, aanhef en onder b, van bijlage II bij het Bor niet omgevingsvergunningvrij worden opgericht. De rechtbank heeft het college terecht bevoegd geacht om handhavend op te treden.

Het hoger beroep is ongegrond en de Afdeling bevestigt uitspraak van de rechtbank.

Commentaar
Mogelijk komt het omdat ik niet gehinderd word door bijzondere kennis over silo’s of specifieke kennis over de bijzonderheden van de zaak, maar deze uitspraak komt mij onredelijk voor.

Wanneer in de regelgeving staat dat voor een voedersilo geen vergunning nodig is en een boer heeft een silo waarin hij voeder opslaat, lijkt het mij volstrekt logisch dat hij tot uitgangspunt neemt dat hij voor zijn silo geen vergunning nodig heeft. Ik acht het niet redelijk dat van de boer verwacht wordt dat hij controleert of met de niet gedefinieerde term “voedersilo” iets anders wordt bedoeld dan een silo voor voeder of dat hij zich realiseert dat wellicht niet alle soorten silo’s waarin voeder kan worden opgeslagen kwalificeren als voedersilo. Dat de wetgever zijn bedoeling niet in duidelijke bewoordingen in de regelgeving heeft neergelegd moet er mijns inziens niet toe leiden dat de boer hiervan de dupe wordt, in die zin dat hij de dwangsom dient te betalen. In het algemeen spraakgebruik is een silo een opslagplaats voor bulkgoederen, veelal in de vorm van poeders of korrelvormige producten en een voedersilo is dan dus een opslagplaats voor voeder. Voorts is het voor zover ik heb kunnen nagaan niet ongebruikelijk dat voeder wordt opgeslagen in een sleufsilo, zodat niet kan worden gesteld dat de boer in deze zaak iets heel vreemds heeft gedaan.

Hoewel het begrijpelijk is dat rechtbank en Afdeling betekenis willen toekennen aan de bedoeling van de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis, zodat zij met het oog daarop mogelijk terecht tot het oordeel komen dat een sleufsilo voor voer niet kwalificeert als voedersilo, acht ik het onredelijk dat de boer de dwangsom verschuldigd is. Wellicht is het argument dat de boer alsnog in het bezit was van een vergunning onvoldoende om te concluderen dat er geen redelijk belang is bij invordering/handhaving, maar het (voor zover ik kan nagaan door de boer in de procedure gevoerde) argumenten dat hij niet had hoeven beseffen met de niet gedefinieerde term “voedersilo” iets anders wordt bedoeld dan een silo voor voeder en dat niet alle soorten silo’s waarin voeder wordt opgeslagen kwalificeren als voedersilo, zouden dat wel moeten zijn.

Als u naar aanleiding van dit artikel vragen hebt, kunt u contact opnemen met Mr E. (Ellen) Lohr-Henket.

Voor de volledige tekst van deze uitspraak klik hier

Commentaar op de uitspraak en op andere aangelegenheden inzake het bouwrecht is tevens te vinden ophttp://www.ibr.nl

Bron: Afdeling 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1945