Toetsing verlening omgevingsvergunning aan de ladder voor duurzame verstedelijking

Verlening omgevingsvergunning voor de bouw van een garage met showroom op een perceel met de bestemming ‘Agrarisch’. Toetsing aan artikel 3.1.6 lid 2 Bro, ambtshalve aanvulling van rechtsgronden.

Casus
Het college van burgemeesters en wethouders van Hof van Twente (’college’) verleent een vergunning voor de bouw van een garage met showroom op een perceel te Markelo waarop de bestemming ‘Agrarisch’ rust. Een buurman stelt beroep in. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit. Het college en vergunninghouder stellen hoger beroep in.

Oordeel Afdeling

Procedurele argumenten
Appellant en college stellen dat de rechtbank ten onrechte buiten het geschil tussen partijen is getreden door de argumenten van de buurman te lezen als een beroep op het niet voldoen aan de voorwaarden voor duurzame verstedelijking als bedoeld in artikel 3.1.6 Besluit ruimtelijke ordening (‘Bro’). In dat artikel staat dat een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, moet voldoen aan een aantal voorwaarden, te weten: de ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte, beschreven is in hoeverre in die behoefte kan worden voorzien binnen bestaand stedelijk gebied in de regio, en, voor zover dat niet kan, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte wordt voorzien op locaties die passend zijn of worden ontsloten.

De buurman heeft gesteld dat door verlening van de omgevingsvergunning uitbreiding van een versnipperd bedrijventerrein ontstaat, terwijl een voor bedrijventerrein aangewezen plek onbenut blijft. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank dat argument mogen opvatten als een beroep op artikel 3.1.6 Bro.

Het beroep op artikel 3.1.6 Bro levert geen strijd op met het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb. Artikel 3.1.6 Bro heeft als doel het bevorderen van zorgvuldig ruimtegebruik, waaronder het voorkomen van onnodig ruimtebeslag en onaanvaardbare leegstand (Afdeling 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS: 2015:1585). Het belang van de buurman is gelegen in de bescherming van zijn woon- en leefklimaat. Hij kan beroep doen op de ladder voor duurzame verstedelijking (zie ook Afdeling 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:570).

Toepassing ladder voor duurzame verstedelijking
Appellant betoogt dat geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling; er heeft al regionale afstemming plaatsgevonden, de ontwikkeling valt binnen bestaand stedelijk gebied en de omvang is gering.

De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724 en oordeelt dat voor de vraag of sprake is van een stedelijke ontwikkeling moet worden beoordeeld in hoeverre het bouwplan voorziet in een functiewijziging en wat het planologische ruimtebeslag is in vergelijking met de bestemming. In dit geval is de bestemming ‘agrarisch’, zonder bouwblok, terwijl het plan de bouw van een garagebedrijf van 3.100 m2, waarvan 870 m2 bebouwd, betreft. Dat is een nieuwe stedelijke ontwikkeling, aldus de Afdeling.

Appellant en college betogen dat de rechtbank onterecht heeft geoordeeld dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de vraag of sprake is van een actuele regionale behoefte en dat de ‘regio’ groter is dan de kern van Markelo. Volgens hen kan een lokale behoefte aanleiding geven voor het aannemen van een regionale behoefte.

De Afdeling overweegt dat per geval moet worden beoordeeld welk schaalniveau past bij de behoefte (bijv. Afdeling 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2015:715). Hierbij moet rekening worden gehouden met de mogelijkheden die het plan biedt voor stedelijke ontwikkeling en de aard en omvang van deze ontwikkeling. Volgens de nota van toelichting van het Bro kan een lokale behoefte onderdeel zijn van de regionale behoefte (Stb. 2012, 388, p. 34, 49, 50). Bij de actuele regionale behoefte gaat het niet alleen om de kwantitatieve, maar ook om de kwalitatieve behoefte. In dit geval komt appellant beroep toe op zijn onderzoek naar de lokale behoefte, waaruit ook een regionale behoefte blijkt. Er is dus sprake van een actuele regionale behoefte.

Voorts heeft appellant onderzoek gedaan naar alternatieve locaties. Dat dat onderzoek dateert uit 2010 maakt niet dat het onderzoek niet actueel is; de situatie van de in het onderzoek genoemde locaties is immers niet gewijzigd.

De Afdeling verklaart de hoger beroepen van appellant en het college gegrond en vernietigt de uitspraak van de rechtbank. Het door de buurman bij de rechtbank ingestelde beroep is ongegrond.

Commentaar
De Afdeling geeft in deze uitspraak, met veelvuldige verwijzingen naar jurisprudentie, inzicht in de wijze waarop moet worden omgegaan met de voorwaarden uit de ladder voor duurzame verstedelijking.

Als u naar aanleiding van dit artikel vragen hebt, kunt u contact opnemen met Mr A.J.N. (Hanneke) Kolsters of Mr E. (Ellen) Lohr-Henket.

Voor de volledige tekst van deze uitspraak klik hier

Commentaar op de uitspraak en op andere aangelegenheden inzake het bouwrecht is tevens te vinden op http://www.ibr.nl/

Bron: Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State 31 januari 2018, zaaknummer 201609639/A1, ECLI:NL:RVS:2018:287